Бендукидзе: Иного пути нет

Реформами, проведенными в Грузии в последний период, заинтересовались многие страны. Издано немало книг. Совсем недавно в Свободном университете состоялась презентация книги регионального директора Кавказа, Европы и Центральной Азии Всемирного банка Асада Алама "Борьба с коррупцией в публичном секторе: хроники реформ Грузии". "Табула" беседовала с одним из авторов этих реформ и основателем Свободного университета Кахой Бендукидзе на тему: в чем причина интенсивности реформ, почему сократилась коррупция и почему считают ее элитарной, чем вызваны продвижение Грузии и проблемы в международных индексах, что было причиной 7 ноября 2007 года, появилась ли у существующих реформ социальная опора и продолжится ли реформирование и в будущем.

В последние годы было издано немало книг об успехе реформ Грузии. Как Вы полагаете, чем обусловлен такой интерес к реформам Грузии?

Грузия в 90-е годы, в начале 2000 года рассматривалась, как т.н. failed state, безуспешная страна, или несостоявшаяся страна. Помню выступления в разных аудиториях мира, что проект Грузии не состоялся, страна получила независимость, но не смогла воспользоваться этим, у нее нет ничего, коррупция съедает изнутри, экономика не развивается и т.д. Грузия была не единственная страна, о ком так говорили, но оказалась единственной, которая смогла повернуть ситуацию. Сейчас трудно говорить о том, что Грузия несостоявшаяся страна. У страны много проблем. 20% территории оккупированы. Нам необходимы многие годы экономического развития с тем, чтобы занять свое место в мире, но того, что Грузия несостоявшаяся страна, никто не может сказать. Это, на мой взгляд, самое главное, из-за чего есть интерес в отношении Грузии в мире. Причем, Грузия смога сделать это не в одном, а по всем направлениям. В 2004-2007 годах в Грузии было проведено минимум 70 реформ. По оценке Всемирного банка столько реформ одновременно не проводилось ни в одной стране. По этому признаку Всемирный банк назвал нас номер первым реформатором.

Что являлось причиной такой интенсивности реформ?

Иного пути у нас не было. У всех членов правительства тогда было чувство, что у нас слишком мало времени для того, чтобы изменить ситуацию на корню и это было в результате данного ощущения, и на основании того мандата, который тогда получили власти от народа. Фактическим лозунгом революции роз было: так жить невозможно, жизнь должна измениться, не должно быть коррупции. Это обусловило, на мой взгляд, что тогда молодые и не очень молодые, получившие образование заграницей или здесь члены правительства, собранные в единый кулак боролись для того, чтобы провести реформы. Были моменты, когда, помнится, мой офис готовил законопроект, и мы работали в три смены, чтобы не опоздать в парламент. Одна смена заканчивала утром, потом оставляла материалы следующей смене, затем приходила третья смена, которая работала ночью и т.д. Результат, полагаю, налицо. Центральная реформа, проведенная в этот период, преодоление коррупции. По международным рейтингам, в Грузии восприятие коррупции после революции роз в среднем сократилось 10 раз.

Как Вы полагаете, что было тем главным видением, в результате которого произошел этот перелом?

Полагаю, будет правильней сказать значительное сокращение, потому как, победы над коррупцией не бывает, бывает весьма значительное сокращение - есть не реформа, а результат реформ. Результатом многих реформ является то, что этот ужас, который угрожал стране и ее реальному существованию, сегодня уже не грозит. А она в засаде и всегда готова поднять голову, но с ней необходимо постоянно бороться и тогда уже в стране может быть нормальная среда. Это было итогом многого. Выделить один компонент, в результате которого изменился уровень коррупции, на мой взгляд, невозможно. В это, разумеется, входит и система правопорядка, которая чрезвычайно жестко боролась и борется против коррупции. Однако лишь этого было бы недостаточно. Сюда входят экономические реформы. С их помощью государство освободилось от излишней деятельности, создающей ежедневную коррупцию. К примеру, разного типа контролирующие службы и т.д. В это входит и налоговая реформа, которая сделала возможной существование предприятия в случае уплаты налогов. До того это фактически было невозможно. Предприятие либо должно было платить налоги и прекратить существование, либо должно было существовать и не платить. Тем временем, все эти реформы, какие только осуществились в Грузии, внесли свой большой или маленький вклад в борьбе с коррупцией.

Появилась политическая воля?

То, что появилась воля, само собой ясно. И второе, фактически сократилась теоретическая возможность коррупции. Например, если вы не выдаете какого-то типа разрешения, соответственно, никто мзду не может взять, например, за выдачу разрешений. Если вы уже не контролируете, скажем, вопрос открытия ветеринарных клиник, то есть и взятку за это не получите. Это сокращение публичного сектора было весьма важным для преодоления коррупции.

В последнее время критики власти все чаще апеллируют на существование т.н. элитарной коррупции. По другому мнению такого понятия вообще не существует. А как Вы полагаете?

Элитарная коррупция, как это представляется некоторой оппозиционной силе, то же самое, чтобы я вам сказал, что вот в этой комнате очень много крокодилов, но они боятся нас и не показываются. Скажем, есть испорченный министр и у него кристально чистые заместители, или коррумпированные заместители и кристально чистые начальники департаментов. То есть на нижнем уровне все чистые: эти люди видят все и молчат. Его начальник взяточник, а он воспринимает это молча, и честно работает. Это сюжет из сказки. По другому мнению, элитарной коррупцией называют фактически результаты реформ публичной службы, в частности, высокую зарплату в публичном секторе. По их мнению, нет разницы: если раньше воровали, сейчас по закону получают высокую зарплату. По мнению критиков это тоже элитарная коррупция: у этих людей сейчас 3-4 тысячи лари, а тогда было 30 лари, и воровали 1 500 лари, и разве так не лучше, ведь меньше было дохода? Какие-то глупости. На мой взгляд, во-первых, очень легко говорить об этом, потому как ты говоришь, что существует явление, плохо характеризующее твоего противника, однако обнаружить его и наблюдать за ним невозможно. В нашей стране происходит многое, в чем можно критиковать правительство, но эти люди предпочитают идти по легкому пути. Вместо того чтобы изучить, какие есть проблемы, бороться для преодоления этих проблем, они валят все на эту надуманную элитарную коррупцию. Если недостаточно моего суждения, то давайте по секторам рассмотрим, где эта элитарная коррупция? И в чем она выражается? В энергетике? В здравоохранении? В образовании? В полиции? В обороне? Можете продолжить список и потребовать ответы.

У Грузии высокие очки в рейтингах, которые измеряют либеральную бизнес среду, но прихрамывает в тех индексах, где больше внимания уделяется институциональному развитию, инновации и т.д. Как Вы объясните эту тенденцию?

Это очень понятно. Что в Грузии произошло? В течение этих лет мы создали условия, и сейчас правительство продолжает это. Представим, что у вас есть большой участок земли. Этот участок вы очистили от сорняка, убрали камни, заполнили овражистые места, выровняли землю, провели оросительные каналы, сделали ограду, где-то поставили чучела, чтобы избавится от птиц, съедающих урожай. Недавно высадили фрукты. Между тем на то, чтобы фрукты выросли ведь необходимо время? Сегодня посадили фруктовые саженцы, завтра урожай вы не получите. Грузия сейчас в такой ситуации: участок земли очищен, большая часть камней убрана, сорняки уничтожены, каналы сделаны и фрукты высажены. И есть ваш сосед, сделавший все это двести лет назад (США), или же еще более давно (Англия), или 50 лет назад (Сингапур). Разумеется, сейчас их фрукты во много раз в лучшем положении, потому что выросли. Если мы изучим по тому, где почва лучше подготовлена, в Грузии эта почва возможно лучше подготовлена, но если изучим по тому, где деревья большие и где больше урожая, естественно там, где они были раньше высажены. Следовательно, это рейтинги, измеряющие условия, в которых должна развиваться экономика, и есть другие рейтинги, которые измеряют, как уже развилась экономика. Абсолютно понятно, что никакого фантастического рецепта не существует для того, чтобы экономика, скажем, увеличилась вдвое. На это требуется несколько лет, а не один год.

Помню, когда я был новоназначенным министром, пришлось ужинать с несколькими депутатами после телевизионной передачи. Там были и от большинства, и от оппозиции и спрашивают меня: батоно Каха, за сколько лет мы догоним Европу? Я ответил, что подсчитал недавно, и если взять такую богатую страну, как Люксембург, то нам понадобится 70 лет. Люксембург, конечно же, весьма богатое государство и ни одна европейская страна не развита на таком уровне, но эти 70 лет ввергли в уныние моих собеседников. Как, мол, 70 лет, это исключено. Я успокоил их, дескать, Австрию мы быстрее догоним, Словакию еще быстрей, Турцию очень скоро можем догнать. Нет, говорят, глупости это. Два, ну три, максимум четыре года и мы догоним Европу. Я объясняю, что это невозможно, это ведь функция качества: разницу скорости роста ты возводишь в качество, говорю. Возведение в качество весьма запутало этих моих коллег. Поняли, что дело серьезное и один шепотом спросил, знает ли об этом президент. Будто было государственной тайной, что за три года мы не догоним Европу. Не следует питаться такими иллюзиями. Это результат долгого ежедневного, ежемесячного, ежегодного труда. С 2004 года место Грузии в мире продвинулось выше, то есть мировая экономика выросла медленней, нежели экономика Грузии. Мы сблизились со многими странами, в том числе и с развитыми странами. Сейчас мы гораздо ближе с ними, чем восемь лет назад.

У реформ, то есть очистки сада, как Вы сказали, естественно, была своя социальная цена. Это очевидней всего проявилось 7 ноября 2007 года. Можем ли мы сегодня сказать, что у необратимости реформ появилась социальная опора?

Я не соглашусь с вами в такой оценке факта 7 ноября. Там было несколько факторов. Люди, которые были недовольны тем, что были осуществлены реформы: разумеется, они потеряли возможность делать деньги. Это мог быть человек, который делал деньги на вступительных экзаменах, а также таможенник, который брал деньги за растаможку, или автоинспектор. Однако помимо этих людей, консолидировало массу то, что в 2007 году у нас был с одной стороны высокий экономический рост, что приятно и хорошо, и с другой стороны, относительно более высокая инфляция, чем до того. Тогда на эту инфляцию мы не обратили внимания, не обуздали ее, и это было, на мой взгляд, главной причиной того, что 7 ноября состоялось. Однако в любом случае, разумеется, у этих реформ есть своя цена: например, человек работает в государственном ведомстве и не делает ничего, а потом в итоге реформ теряет рабочее место. Это, по моему мнению, неминуемо. Скажу очень примитивно: если есть человек, который предпочитает жить в марте 2003 года жизни в марте 2012 года, не потому, что тогда был моложе, что естественно весьма приятно, а потому, что тогда он лучше жил и если этих людей много, то у этих реформ большая цена. Если это не так, тогда – не очень маленькая. Самый простой и прозрачный тест этого, на мой взгляд, выборы. В тот период два раза были местные выборы, затем досрочные президентские и затем парламентские выборы. И сейчас в октябре будут выборы, и посмотрим, какие получим результаты. Я думаю, это наиболее простой путь оценки действий правительства, пусть оценки цены тех же реформ в демократическом обществе.

После революции роз Грузия, и ее власти оказались перед философским выбором. Они должны были решить, как намеревались преодолеть бедность, с помощью государства или свободного рынка. Кто должен был быть двигателем модернизации страны, публичный чиновник или частный предприниматель. По какому направлению идет сегодня Грузия? Ответ предельно простой. Этот философский выбор существует только в плохих учебниках. Сколько бы ни старался любой руководитель в любой стране, чтобы экономика развивалась за счет того, что правительство будет очень активным и сделает хорошие дела, этого все равно не произойдет. Это можно сделать один, или два раза, в избранном случае. Массово и постоянно делать это невозможно. В моей молодости нас учили, что есть мнение, будто существует первый и второй путь, и еще третий, где нет ни социализма, ни капитализма. Это глупости. Потому как существует только один путь. Это развитие экономики на основе частной инициативы. Все другие пути не существуют. Если нам не нравятся Куба и Северная Корея, следует признать, невозможно развитие экономики в большом, вмешивающемся во все государстве: или экономика должна развиваться и главное частная инициатива, или экономика должна стать застойной, и тогда главная инициатива государства. Здесь есть выбор. Не как развивать экономику, а развивать или нет экономику. Если развиваешь экономику, следует дать волю частной инициативе. Если хочешь превратить экономику в болото, то- государственной инициативе.

Именно в связи с этим некоторое время назад в интервью с Табула лектор университета Миссури, доктор Питер Клайн, который читал курс лекций в Свободном университете, сказал, что правительство, как правило, слабое в роли активного менеджера. С другой стороны в мире, наверное, мало правительств, которые превозмогают это искушение. Как вы думаете, почему?

Политики, государственные чиновники, достигшие в своей сфере успеха, возможно часто и являются более образованными, чем представители частного сектора. Чрезвычайно часто бытует иллюзия, с которой я тоже сталкивался в разных странах, в том числе и у нас, государственные чиновники говорят, мол, как эти частные предприниматели не догадываются, что следует делать, это ведь правильно и очень просто, и почему этого не делают. При более детальном изучении можете увидеть, что частный сектор прав не делая этот шаг: это невыгодно, проигрышно. Есть риски, которых возможно чиновники не предусматривают. В Грузии несколько десятков тысячи бизнесменов. Никакое государство не сможет конкурировать с ними в инновации, в выборе разных вариантов, успехе и т.д. Однако иллюзия того, что я, государственный чиновник, могу что-то сделать лучше, остается. Сделанные государством проекты в большинстве случаев, менее эффективные, чтобы не сказать неэффективные.

Группа исследований и консультаций Свободного университета помогает в реформировании одному их государств Африки субсахары, Руанде. Страна в ежегодном рейтинге легкости ведения бизнеса Всемирного банка по сравнению с минувшим годом с 50 уже переместилась на 45 место среди 183 стран. Какие реформы провела Руанда по совету Свободного университета и есть ли другие страны, разделяющие пример Грузии?

В случае с Руандой у нас было мало времени для консультаций. Поэтому это были чрезвычайно простые советы. Мы назвали их т.н. микрореформами, которые можно было осуществить в течение нескольких месяцев, и вместе с тем, могли иметь значительный эффект на экономической активности населения. Кроме того, в разном формате также помогаем украинским властям, властям Киргизстана. Некоторые реформы, уже осуществленные в Украине, прямо взяли из Грузии, были аналогом проведенных здесь реформ и в ее внедрении участвовали грузинские эксперты. Кроме них есть и другие страны, например, Северной Африки, где, думаю, также есть хорошая возможность реформирования. Некоторые наши реформы везде годятся, например, фармацевтическая реформа, проведенная в Грузии в 2009 году. Я рассказывал о ней в январе в Вене, на важном экономическом собрании и автор консенсуса Вашингтона Уйльямсон сказал: почему бы так не поступить всем странам, и большим, и маленьким. Эту реформу оценивали рационально. Это ни правая реформа, ни левая, это просто реформа к упрощению.

В последнее время международные рейтинги обращают внимание и на то, что темпы реформ в Грузии снизилось. Согласны ли Вы с этим наблюдением и как полагаете, чем это вызвано?

Давайте вернемся к нашему примеру: мы убрали камни, провели каналы. Осталось сделать еще немного: сделать ограду, или правильно посадить саженцы, но ведь невозможно опять все повторить сначала? На мой взгляд, снижение темпов реформ в Грузии естественный процесс. Очень важно, что реформы заторможены, но не остановлены. Какие-то реформы постоянно проводятся, например, с точки зрения новых налоговых режимов и администрирования. Сейчас нужны мелкие реформы, в том числе их тюнинг, чтобы все это хорошо подогнать.

Основательные реформы уже не нужны?

Разумеется, нужны. Вы знаете, например, мои взгляды по тому же валютному регулированию и нужна ли Грузии собственная валюта. На мой взгляд, не нужна. Кроме того, в последние годы произошел реванш бюрократии, и полагаю, было бы неплохо провести еще одну хорошую чистку государственных ведомств с выносом лишних функций и избыточной занятости. Кроме того, есть реформы, которые не были осуществлены. Например, одна из них лесная реформа. Понятно, рано или поздно она осуществится, но когда, не знаю. То есть, будет неправильно говорить, что все реформы осуществлены. Сказать, что реформы не будут проводиться тоже неправильно. Реформы будут проводиться, только не в тех темпах, как проводились раньше.



Журнал "Табула"
Автор: Елене Кванчилашвили